Het platteland is een geleefd landschap

Naar een wenkend perspectief op landbouw en natuur

Door Joks Janssen

Onder de vlag van het Groen Ontwikkelfonds Brabant zijn projecten opgetuigd waarin de realisatie van nieuwe natuur gelijk opgaat met de omslag naar duurzame vormen van landbouw. Die projecten maken duidelijk dat het hoog tijd is voor een krachtig en geloofwaardig toekomstperspectief waarmee de kloof tussen landbouw en natuur wordt overbrugd. In dit essay drie denklijnen die nodig zijn om zo’n perspectief op tafel te krijgen. Meer oog voor de belevingswereld van de mensen die buiten met het landelijk gebied aan de slag zijn, het ondersteunen van ‘koplopers’ en het organiseren van uitvoeringskracht.

In het voorjaar van 2019 oordeelde de Raad van State dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) niet gebruikt mag worden om ( juridische) toestemming te geven voor bouw- en bedrijfsactiviteiten die extra stikstofuitstoot veroorzaken in de buurt van kwetsbare Natura 2000-gebieden. Het PAS voldeed immers niet aan de Europese natuurbeschermingsregels die de Europese Habitatrichtlijn voorschrijft. Het PAS was een typisch Nederlands poldercompromis, waarmee belangenverschillen tussen natuur en economie moesten worden afgekocht door een voorschot te nemen op de toekomst. Maar ‘groeien op de pof ’ – daar ging de Raad van State niet in mee. De ‘stikstofcrisis’ was geboren, een crisis die symbool staat voor een al langer bestaand probleem: de scheefgroei tussen landbouw en de leefomgeving.

De ‘agrobelofte’ die Nederland lange tijd koesterde, in de vorm van een economische sector die goed en vooral goedkoop voedsel voor de wereldmarkt produceert, werpt al decennialang een schaduw over het landelijk gebied. Zo heeft de landbouw, en met name de veehouderij, door de emissie van stikstof (in de vorm van ammoniak) een fors aandeel in het verlies van natuurkwaliteit. De biodiversiteit op het boerenland laat al geruime tijd een dalende lijn zien. Bovendien draagt de landbouw in haar huidige vorm bij aan de slechte waterkwaliteit en gezondheidsrisico’s.

Om al deze problemen in samenhang op te lossen is een fundamentele omslag in de landbouw nodig. De landbouw van de toekomst moet haar activiteiten ijken aan de draagkracht van het ecosysteem, en de bodem en biodiversiteit als basis nemen voor haar handelen. Ondanks het feit dat veel boeren wel willen omschakelen naar een natuurvriendelijke bedrijfsvoering, lukt het de overheid niet om een wenkend en ‘werkend’ perspectief te formuleren. Boerenprotesten, omgekeerde vlaggen, politieke controverses rond doelen, data en geld, en gesteggel tussen overheden, kleuren sinds de zomer van 2019 het stikstofbeleid. Een aantal problemen spelen dat beleid parten. Allereerst een technocratische aanpak die onvoldoende aansluit bij de leef- en ervaringswereld van de boeren die de transitie moeten vormgeven. Ten tweede een focus op de achterblijvers in plaats van op de ‘koplopers’, die voor echte systeemverandering kunnen zorgen. Ten derde een gebrek aan uitvoeringskracht waardoor goede initiatieven in de kiem worden gesmoord.

De stikstofcrisis is Nederland niet overkomen, maar een product van eigen makelij. Decennialang bestuurlijk dralen heeft de milieuproblemen rond de landbouw verergerd, en door falend natuurbeleid hebben opeenvolgende kabinetten zich juridisch in de hoek geschilderd. Steeds werd de verslechterde natuurkwaliteit gebagatelliseerd, slechts het minimale gedaan en vertrouwd op technologische innovaties om de toenemende spanning tussen natuur en landbouw te verlichten.

Nu alle beleidsmatige geitenpaadjes zijn bewandeld en de hoogste bestuursrechter het juridisch korset strak heeft getrokken, zoekt diezelfde overheid in een reflex naar absolute zekerheid. De Wet Stikstofverbetering en Natuurherstel zet niet voor niets in op stevige resultaatsverplichtingen. Vooralsnog moet in 2035 74 procent van de stikstofgevoelige natuur ‘beschikken’ over een gezond stikstofniveau. Dat niveau wordt bepaald op basis van zogenaamde Kritische Depositiewaarden (KDW), het enige wetenschappelijk model dat de overheid bezit om invulling te geven aan de uitspraak van de Raad van State.

Het resultaat van deze regelreflex is een abstrahering van beleid. Er wordt – deels onbedoeld – een systeemwereld gecreëerd die ver afstaat van de leefwereld van agrariërs. Het beroemde ‘stikstofkaartje’ dat de minister van Stikstof en Natuur in het voorjaar van 2022 publiceerde, is daarvan de meest exemplarische uitdrukking. Die kaart met stikstofreductiedoelstellingen per gebied stuitte op stevig verzet bij boeren. De overheid lijkt zich niet te beseffen dat het platteland geen neutrale ruimte is, maar een ‘geleefd’ landschap. Boeren zitten op grond die soms al vele generaties in de familie is, en ook bewoners van het buitengebied zijn ‘topofiele’ wezens die zich vereenzelvigen met hun omgeving. Als de overheid eenzijdig abstracte doelen op die omgeving projecteert, voelt dat voor velen als een onteigening van hun thuis. Doelen die zich bovendien lastig laten vertalen in een voor iedereen waarneembare – en dus te accepteren – werkelijkheid.

Kritische Depositiewaarden mobiliseren niet. Ze versmallen bovendien de blik op landbouw, natuur en landelijk gebied. Stikstof is namelijk maar één van de vele factoren die de natuur onder druk zetten. Natuurherstel gaat ook om de aanpak van verdroging, recreatie en klimaatverandering. Ook in sociaal en cultureel opzicht is sprake van blikvernauwing. Bij de voorgestelde verandering van de landbouw gaat het immers ook om het gezinsleven. Voor een boer is het confronterend als hij als vijfde in lijn het licht moet uitdoen. Dat gaat met rouw gepaard.

De afwaartse beweging is met de uitkoop van zogenaamde ‘piekbelasters’ rond Natura 2000-gebieden ingezet, maar hoe krijgt de opwaartse beweging vorm? Kortom, wat is het perspectief voor de landbouwtransitie? Hoe kunnen boeren en andere initiatiefnemers in het landelijk gebied dat perspectief realiseren? Hiermee raken we aan de tweede kwestie, die van de spanning tussen koplopers en achterblijvers.

De Nederlandse landbouw is, zoals het Planbureau voor de Leefomgeving het ooit treffend verwoordde, uitermate koersvast. Alle wissels in het systeem zijn zo ingeregeld dat schaalvergroting en intensivering voor de meeste boeren de enige weg voorwaarts is. Boeren zitten klem in een systeem van steeds hogere productie met steeds kleinere marges. De financiële druk is groot en veel boeren kampen met een hoge schuldenlast. Eerdere pogingen om de landbouw op een duurzaam spoor te zetten, zijn op niets uitgelopen. Eén van de oorzaken voor dat falen is de bestuurlijke gerichtheid op de vertegenwoordigers van de huidige machten en krachten, die belang hebben bij de instandhouding van de status quo. Ook nu nog bestaat de neiging om het systeem te veranderen met hulp van diegenen die het meeste baat hebben bij het behoud ervan. Denk aan boerenbelangenorganisaties, banken en voederfabrikanten, die groot zijn geworden in het huidige, op maximale productie gerichte landbouwsysteem.

Echte verandering vindt niet plaats in het midden, maar in de marges van het bestaande systeem. Wie er oog voor heeft, ziet vele ‘veranderaars’ opstaan, die bezig zijn met een nieuwe landbouw waarin gezonde bodems en biodiversiteit gekoesterd worden. Door te experimenteren met agroforestry, de teelt van biobased (bouw)materialen, de aanleg van kruidenrijke graslanden en plas-drasgebieden, of de combinatie van een extensieve bedrijfsvoering met de ‘verwaarding’ van streekproducten. De portefeuille van het Groen Ontwikkelfonds bevat veel van dit soort projecten en initiatieven, die met name binnen het ‘ondernemend natuurnetwerk’ gerealiseerd zijn.

Uit die projecten klinkt een wijze les door: versnellen doe je met veranderaars, niet met tegenstribbelaars. Door juist de voorhoedespelers te ondersteunen, zet het GOB innovatieve voorbeeldpraktijken in het spotlicht. Die werken inspirerend – als zij slagen, kan dat collega’s verleiden om hetzelfde te gaan doen. Dan ontstaat een niet te stuiten beweging, een alternatief verhaal over de landbouw van de toekomst.

Maar dan moet wel iets gedaan worden aan het serieuze uitvoeringstekort. Uitvoering is het stiefkind in een Haagse wereld die vooral door politici en beleidsmakers wordt vormgegeven. Zo is een groot deel van het sturingsinstrumentarium voor de landbouw en het landelijk gebied in de afgelopen decennia doelbewust afgebouwd. Mede als gevolg van een neoliberale politiek is ervoor gekozen vooral de markt zijn werk te laten doen en de overheid een minimale rol toe te bedelen. Dat heeft onder meer geresulteerd in de afbouw van de rijke infrastructuur aan productschappen, voorlichtingsorganisaties en de Dienst Landelijk Gebied. Ook is kennis en expertise op de Haagse departementen – met name op het vlak van relaties met individuele boeren – verloren gegaan.

Het weer opbouwen van kennis, kunde en capaciteit kost tijd. Met als gevolg dat boeren die nú willen omschakelen naar een natuurvriendelijke bedrijfsvoering, stuiten op een gebrek aan goede (fiscale) regelingen voor bedrijfsovername, grondfaciliteiten voor extensivering of financieringsopties voor zogenaamde ‘groenblauwe’ of ‘ecosysteemdiensten’. Minder vee houden wordt aantrekkelijker als boeren betaald worden voor de levering van andere diensten, zoals waterberging of natuurontwikkeling. Of dat zij – zoals in de GOB-filosofie – bij de overstap naar extensief landgebruik een deel van de afwaardering vergoed krijgen. Denk ook aan het tegen gunstige financiële voorwaarden verkopen of verpachten van gronden aan boeren die willen extensiveren. Voor dit alles, en dat laat de praktijk van het GOB zien, is een overheid nodig die actief handelt, meerdere instrumenten inzet en boeren die de biodiversiteit bevorderen ondersteunt.

Bij afwezigheid van handelend vermogen en uitvoeringskracht worden goede initiatieven in de kiem gesmoord. Dat leidt tot frustratie en ontevredenheid bij welwillende boeren en andere initiatiefnemers. Dat blijkt wel nu zelfs in Brabant door een bezuinigingsronde tal van kansrijke GOB-projecten in de ijskast zijn gezet. Dus: niet beginnen bij het beleid, maar de uitvoering vooropstellen. Niet wachten op nieuwe regelingen, maar doen wat (al) uitvoerbaar is met bestaande instrumenten. Dan blijkt in de praktijk veel meer mogelijk dan we denken.

De in dit essay geformuleerde succesfactoren voor de landbouwtransitie staan niet op zichzelf, maar bouwen voort op de ervaringen van het Groen Ontwikkelfonds Brabant. In de marge van een natuuronvriendelijke politiek werkt dit fonds sinds 2014 gestaag aan een nieuwe praktijk van natuurontwikkeling – die vertrekt vanuit de leefwereld van boeren en burgers, die hen uitdaagt om met vernieuwende plannen te komen, die de uitvoering voorop stelt. Misschien moeten we voor de oplossing van de stikstofcrisis – en voor een wenkend perspectief op de landbouw en het landelijk gebied – dus niet in Den Haag zijn, maar in Den Bosch.