Geef ruimte en ga naast ze staan
Met steun van het Groen Ontwikkelfonds Brabant houden talloze burgers – bewoners, boeren, verenigingen – zich bezig met natuurontwikkeling. Wat betekent dit voor het samenspel tussen overheid en burger? Nog te vaak staan ze tegenover elkaar. Door als overheden verschillende rollen aan te nemen en recht te doen aan de diversiteit die achter burgerkracht schuilgaat, kan daar verandering in komen.
Door Rosalie van Dam
Steeds meer burgerinitiatieven richten zich op natuur. Ze zijn er in alle soorten en maten: individuele burgers, stichtingen, landgoedeigenaren, maar ook ondernemers en boeren. Die laatste gaan vooral bezig met eetbare natuur, de omvorming van landbouwgrond naar natuur of natuurlijke vormen van landbouw. De initiatieven variëren in motieven, ontwikkelingswijzen, financiering en beheer. Maar ook in omvang, organisatievormen, doelstellingen en wie de drijvende krachten zijn.
Toch hebben ze een grote gemeenschappelijke deler: burgers die zelf natuur maken worden over het algemeen gedreven door idealen. Ze hebben fundamentele ideeën over de kwaliteit van de leefomgeving en de intrinsieke wens om zelf het heft in handen te nemen. Er is onder burgers immers een groeiende behoefte aan grip en zeggenschap over de inrichting van het landschap. Emotionele betrokkenheid en daadkracht zijn daarbij belangrijke leidraden.
Natuurontwikkeling was de laatste 40 jaar vrijwel louter een aangelegenheid van overheid en natuurterrein beherende organisaties. De institutionele en bij vlagen technocratische aanpak kwam door de jaren heen steeds verder af te staan van de brede en pluriforme opvattingen die burgers en ondernemers erop nahouden. Het generieke overheidsbeleid bood bovendien weinig ruimte aan ideeën en initiatieven die ontstonden vanuit de unieke binding met een plek of natuurgebied. Deze ontwikkelingen zetten – ook door structureel geldgebrek en de zogenoemde gelijkberechting waarbij natuurgronden niet meer exclusief mogen worden doorgeleverd naar de bekende natuurorganisaties – de deuren open voor een andere benadering van natuurrealisatie. De samenleving kwam steeds meer aan zet en initiatieven om zelf natuur te ontwikkelen kregen een kans. In het beleid is overigens al langer aandacht voor actief burgerschap. Overheden beschouwen hun beleid als een coproductie met anderen, waaronder dus ook burgers en bedrijven. Daarbij is het vaak zoeken naar de daadwerkelijke invulling van dit soort partnerschappen. Het is immers de vraag welke vormen passen bij de grote diversiteit aan burgerkracht. Hoe bieden overheden burgerinitiatieven zo goed mogelijk ondersteuning?
Bij een ruime opvatting van het publieke domein, waarin naast de overheid dus ook andere spelers publieke waarden als natuur realiseren, past een meervoudige en dynamische benadering van overheidsrollen. Ruimte geven aan burgerinitiatieven betekent immers niet dat overheden alles uit handen moeten geven. De basisgedachte van ‘meervoudige democratie’ is dat de overheid tegelijkertijd eigen beleidsdoelen blijft realiseren. Daarvoor is een samenspel nodig waarin overheden verschillende rollen aannemen in hun relatie tot de burger, met variaties in hoe deze rollen vervolgens ingevuld worden: loslaten, faciliteren, stimuleren, regisseren en reguleren.
Binnen dit samenspel tussen burgers en overheden zijn drie vormen denkbaar waarbij actief burgerschap een sleutelrol vervult: burgerparticipatie, co-creatie en overheidsparticipatie. In de praktijk kunnen deze vormen in elkaar overlopen en kan de vorm van het samenspel in de loop van de tijd veranderen. Als een overheid de eigen doelen en -werkwijzen vooropstelt, is er sprake van burgerparticipatie. Als een overheid de eigen doelen en werkwijzen losser hanteert, spreken we van overheidsparticipatie of co-creatie. In deze twee varianten draait het om ruimte geven aan burgerinitiatieven. De vraag hoe dit moet gebeuren is voor veel overheden dé uitdaging. Dit hangt onder meer af van de wensen, doelen en capaciteiten van het betreffende burgerinitiatief. Aan welk samenspel heeft het initiatief behoefte?
Maar ook de gestelde beleidsdoelen zijn van invloed. Hoe belangrijk is een ontwikkeling in een bepaald gebied eigenlijk?
In theorie moet het voor overheden in een eigentijdse democratie niet al te moeilijk zijn om meervoudige rollen aan te nemen om zo overheidsbeleid en burgerinitiatieven op elkaar af te stemmen. Maar de praktijk blijkt weerbarstig. Dit komt onder andere doordat de afstemming tussen verschillende overheidslagen niet altijd goed verloopt en veel overheden sectoraal georganiseerd zijn. Door deze verkokering – in beleidsterreinen, in geldstromen – kunnen burgerinitiatieven verstrikt raken: waar moeten ze zijn, bij wie kunnen ze zich melden? Het leidt er toe dat binnen overheden lang niet altijd een goed beeld bestaat van kansrijke burgerinitiatieven. Dominante denkbeelden en vooroordelen zijn aanwezig. Zijn burgerinitiatieven wel representatief? Realiseren ze de juiste dingen? Biedt het initiatief continuïteit en professionaliteit? Dragen ze zorg voor een duurzame ontwikkeling? Zijn ze in staat om op een hoger schaalniveau tot samenhang te komen? Is het initiatief inclusief, kan iedereen meepraten en meedoen? Waarom zouden we dit initiatief wel honoreren en een ander niet? Veel van deze reacties hebben te maken met – bezien vanuit de representatieve democratie – twijfels bij het democratisch gehalte van burgerinitiatieven en betreffen zaken als openheid, toegankelijkheid, zeggenschap en rechtvaardigheid.
Burgerinitiatieven op hun beurt stellen daar van alles tegenover. Volgens hen sluit een groot deel van het beleid niet aan bij wat mensen willen. Initiatiefnemers menen beter te weten wat er speelt en brengen zelf geld, kennis en arbeid in. Met andere woorden: burgerinitiatieven zijn beter in staat om maatwerk, betrokkenheid en kwaliteit te realiseren. Vanwege de brede en integrale aanpak zijn burgerinitiatieven vaak beter verankerd en verwant met de activiteiten van en bedrijvigheid in de gemeenschap ter plaatse. Bovendien zijn ze vanwege de binding met een gebied of thema vaak duurzamer, ook omdat bestuurders en ambtenaren vroeg of laatweer vertrekken.
In een participatieve democratie – waaronder we burgerinitiatieven voor natuuren landschap scharen – bepalen andere regulerende mechanismen het functioneren. Denk aan persoonlijke vertrouwensrelaties, collectief eigenaarschap, verantwoordelijkheidsgevoel en ruimtelijke en sociale betrokkenheid en binding. Daardoor geven actieve burgers op een andere wijze invulling aan democratische waarden en principes als vrijheid, gelijkheid, solidariteit en good governance. Dat zie je ook bij de natuurmakers die met steun van het Groen Ontwikkelfonds in Brabant aan de slag gingen. Het leidde tot honderden hectares aan nieuwe natuur, verantwoordelijk voor een heringericht stuk land, gemeenschapsvorming en tientallen miljoenen euro’s aan cofinanciering.
Uit deze percepties en reacties blijkt dat tussen overheden en burgerinitiatieven dus vaak nog onbegrip en wantrouwen bestaan. Ze lijken tegenover elkaar te staan, elkaar van alles te verwijten en met name elkaars ‘tekortkomingen’ te benadrukken. Terwijl ze elkaar juist kunnen aanvullen en versterken. Burgerinitiatieven geven net als overheden democratische waarden vorm, maar op een andere manier. En juist dit verschil in invulling heeft te maken met het verschil tussen de representatieve en de participatieve democratie – die idealiter complementair zijn. Overheden en burgerinitiatieven moeten leren om elkaar meer te waarderen en elkaar de ruimte te geven. Ze moeten proberen op elkaar aan te sluiten en met elkaar samen te werken.
Meer ruimte geven aan burgerinitiatieven wordt in de praktijk vaak ervaren als ‘over de schutting gooien’ en ‘zoek het zelf maar uit’. Maar eigenlijk betekent ruimte geven op open wijze zoeken naar passende vormen van samenspel met oog voor elkaars doelen, ideeën, waarden en aanpak. Zo probeert het Brabantse Groen Ontwikkelfonds ‘naast’ initiatiefnemers te gaan staan om zo het project voor hen gemakkelijker te maken, of te zorgen dat een goed natuurplan dat niet voldoet aan de beleidsvoorwaarden, toch door kan gaan. Daarvoor is het nodig dat overheden eigen doelen, agenda’s en werkwijzen durven loslaten. Het helpt dat het GOB als een eigenstandige organisatie opereert, die net wat makkelijker kan manoeuvreren tussen de ‘systeemwereld’ van de overheid en de ‘leefwereld’ van de mensen die buiten bezig zijn. Enerzijds zijn ze een stootkussen, anderzijds fungeren ze als springkussen.
In het verlengde hiervan blijkt een flexibele betrokkenheid vanuit overheden een succesfactor. Deze vorm van betrokkenheid kan veranderen van vorm, maar is wel continu aanwezig. Dit uit zich bijvoorbeeld in transities van co-creatie naar overheidsparticipatie, of in vaste contactpersonen wiens rollen en activiteiten meebewegen met de behoeften die gedurende het proces veranderen. Elk project of initiatief is anders en moet ook als zodanig behandeld worden. Daarom moet de overheid openstaan voor variatie en verschil, en tegelijkertijd rechtdoen aan de uniciteit en eigenheid van burgerinitiatieven. Het is hoe dan ook zaak om niet in de veel voorkomende valkuil te stappen waarbij burgerinitiatieven worden behandeld als beleidsinstrumenten.
Dan beleidsmatige verankering en bestuurlijke inzet. Hoe krijg je de ‘eigen’ organisatie mee? Want anders dan je zou verwachten, ervaren ambtenaren die in een project geloven vaak niet zozeer moeilijkheden in het contact met de burgerinitiatieven, maar juist in het meekrijgen van de eigen achterban. Vaak zetten zij dan in op het meekrijgen van beslissers en sleutelfiguren – meestal bestuurders of leden van het hogere management. Wat ook helpt is het betrekken van enthousiaste collega’s die meedenken en -werken. Daarbij hanteren sommigen als vuistregel dat één collega een initiatief kan blokkeren, terwijl vijf enthousiaste collega’s nodig zijn om het verder te brengen.
Tot slot is goed verwachtingsmanagement cruciaal. Helderheid over activiteiten, verantwoordelijkheden en de ruimte die er is voor samenspel, leidt ertoe dat men weet wat men aan elkaar heeft, en dat draagt bij aan het ontstaan van vertrouwen. Daarbij is het van belang om goed te luisteren naar wat natuurmakers willen. Zij nemen tenslotte geld, tijd en energie mee om publieke doelen te realiseren.
Bron: De Natuurmakers, Tien jaar werken aan het Brabantse natuurnetwerk
ISBN 9789090378794